Об оценке эффективности мер по кардинальному изменению ситуации с пожарами

На сайте обсуждения проектов нормативных правовых актов размещена методика расчета целевого показателя сокращения площади лесных пожаров. Но это лишь один из возможных подходов. Дискуссия продолжается!

В последние годы проблема природных пожаров существенно осложняется глобальными климатическими изменениями. Для смягчения последствий руководством страны принимается целый комплекс мер, включая обновления в 2019-2021 г. лесопожарной техники в рамках национального проекта "Экология", а также ежегодного выделения на охрану лесов от огня дополнительных средств в размере не менее 8 млрд. рублей. Соответствующее финансирования уже предусмотрены в федеральном бюджете на 2022 г. и плановый период 2023-2024 гг.

Хорошо известно, что положительный эффект следует ожидать только в случае, если средства выделяются на мероприятия, результативность которых можно тем или иным образом проверить. Эта главная суть проектно-целевого метода финансирования.

Действительно есть риск, что в условиях серьезного недофинансирования отрасли средства могут просто растворится в общем объеме текущих проблем. Разумным решением было бы выбрать целевой показатель, по которому можно будет наиболее корректно оценить эффективность принимаемых мер. Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 15.06.2022 № 382 регионам поставлена задача обеспечить к 2030 г. снижение площадей лесных пожаров не менее чем на 50 %, а также тушение всех лесных пожаров в первые сутки (тоже к 2030 г.) [1] (далее “Указ”). Не останавливаясь на вопросе принципиальной достижимости именно этих значений и в эти сроки, следует отметить тот факт, что это рамочная стратегическая цель. Этот же Указ предусматривает необходимость разработки более детальных показателей уже в разрезе субъектов Российской Федерации.

К работе над этим подключилось несколько групп специалистов, и первые результаты уже доступны широкой общественности. В настоящее время в системе охраны лесов от пожаров существует большое количество показателей, характеризующих разные аспекты работы. Например, погодную ситуацию обуславливает класс пожарной опасности, нагрузка на лесопожарные формирования влияет на плотность возникающих лесных пожаров, оперативность работы характеризует доля пожаров, ликвидированных в первые сутки и т.д.

Несмотря на то, что основная причина лесных пожаров в России – это антропогенный фактор, пожар остается природным явлением, исключить которое полностью невозможно. Один из простых подходов к оценке эффективности охраны лесов от огня на землях лесного фонда, предусмотрен изменениями в постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2021 г. № 542 «Об утверждении методик расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2]. При указанном подходе рассчитывается отношение фактического значения площади лесных пожаров к среднепятилетним значениям. Если полученное больше 1, то деятельность субъекта Российской Федерации в сфере охраны лесов от пожаров признается неэффективной.

Существует проект более сложной методики, которая разрабатывалась непосредственно в рамках исполнения вышеупомянутого Указа Президента [3].

В соответствии со второй методикой критерием эффективности принимаемых мер является не превышение площади лесных пожаров за рассматриваемые год, базовой величины, за которую принимается среднее значение за 5 лет (за 2017-2021 г.) умноженное на специальный понижающий коэффициент. Данные коэффициенты планируется постепенно понижать, чтобы достичь значения 0.5. Причем предлагается выделить две группы субъектов, включив в первую те, на которые приходится 95% среднепятилетней площади, пройденной огнем, на землях лесного фонда: Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Иркутская область, Забайкальский край, Хабаровский край, Амурская область, Чукотский автономный округ, Магаданская область, Республика Бурятия, Камчатский край, Еврейская автономная область, Приморский край.

Год Субъекты первой группы Субъекты второй группы
2022 0,75 0,9
2023 0,65 0,85
2024 0,6 0,8
2025 0,55 0,75
2026 0,5 0,75
2027 0,5 0,65
2028 0,5 0,6
2029 0,5 0,55
2030 0,5 0,5

Недостатки подобной методики расчета очевидны. На эффективность борьбы с огнем влияют не только качество работы лесопожарных формирований и их оснащенность, но и погодные условия, лесопирологические характеристики охраняемой территории (уровень антропогенной и природной пожарной опасности, противопожарное обустройство территории и т.д.). Кроме того, говоря о погоде необходимо не забывать и о глобальных климатических изменениях, на которые люди повлиять пока не в состоянии. Обычное значение количества лесных пожаров не характеризует эффективность деятельности лесопожарных формирований, так как их радикальное сокращение может быть связано преимущественно с дождливым сезоном.

Таким образом показатель должен учитывать и погодный фактор (который характеризуется показателем «напряженность пожароопасного сезона» и результаты работ (которая характеризуется пройденной огнем площадью) и локальной лесопирологический ситуацией. Учитывая, что Российская Федерации характеризуется большим разнообразием природно-климатических условий, неравномерным социально-экономическим развитием регионов, существенным отличием транспортной инфраструктуры, плотности населения и т.д., целесообразно использовать не обычную площадь, а относительные показатели (в сравнении с максимальными и минимальными многолетними значениями).

Учитывая это специалистами ФБУ ВНИИЛМ был предложен следующий показатель эффективности охраны лесов от пожаров e:

где Нmax, Нmin, H – соответственно: максимальное, минимальное значения и значение за анализируемый период, средневзвешенной напряженности пожароопасного сезона по Российской Федерации за последние десять лет, в %; Smax, Smin,S – соответственно: максимальное, минимальное значение и значение за анализируемый период, площади, пройденной огнем за последние десять лет, в %.

Предлагаемый показатель расчёта эффективности охраны лесов от пожаров в случае абсолютно плохой работы (когда в условиях благоприятной погоды допущено максимальная сгоревшая площадь) будет равен -1, а в случае идеальной работы (когда в условиях максимально жаркого и засушливого лета будет минимальная площадь, пройденная огнем) будет иметь значение 1. В реальных (близких к средним) условиях показатель будет колебаться около 0. Любое отклонение в положительную или отрицательную сторону будет характеризовать работу, соответственно, как положительную или как отрицательную. Более подробно методика описана в научной статье Котельников Р.В., Мартынюк А.А. Показатель для оценки эффективности организации охраны лесов от пожаров // Изв. вузов. Лесн. журн. 2021. № 2. С. 213–222. DOI: 10.37482/0536-1036-2021-2-213-222 [4].

При выборе критерия, при которой работу лесопожарных формирований следует считать удовлетворительной нужно учитывать в том числе случайный характер прочих факторов. Кроме того, на эффективность тушения лесных пожаров влияют не только объем финансовых средств, выделенных на тушение, но и средства на содержание лесопожарных формирований, объемы мероприятий по противопожарному обустройству лесов, количество квалифицированных кадров и т.д. Часть мероприятий приносят эффект в отдаленной перспективе.

Разовое выделение дополнительных средств (например, на аренду воздушных судов) не позволяет авиакомпаниям оперативно подготовить необходимую инфраструктуру, что приводит к завышенной себестоимости работ. В итоге увеличение средств на тушение лесных пожаров окажет положительный эффект, но в целом не приведет к пропорциональному (в таком же количестве раз) снижению количества и площади лесных пожаров. С учетом изложенного Центром лесной пирологии предложена следующая шкала, для интерпретации значений показателя эффективности:

Знчение показателя Интерпретация значений (оценка работы)
от -1 до -0,75 низкая
от -0.74 до -0,25 ниже средней
от -0,24 до 0,25 средняя
от 0,26 до 0,75 выше средней
от 0,76 до 1 высокая

Работы субъектов Российской Федерации по организации охраны лесов от пожаров можно считать удовлетворительной если значение показателя эффективности будет от -0,24 до 0,25.

Предложенный подход, хоть на прямую не связан со стратегическим показателем пятидесятипроцентного снижения площадей, но позволяет провести адекватную оценку комплекса принимаемых мер. Это позволит специалистам при необходимости ввести предложения по корректировке тех или иных управленческих решений. А для оценки того, на сколько близко приблизилась система охраны лесов от пожаров к установленным Президентом России целевым показателям можно дополнительно оценить отношение общей пройденной огнем площади за отчетный год к среднему значению за 2017-2021 годы.

Мы приглашаем профильных специалистов активнее проявлять свою жизненную позицию, и высказывать свое мнение, в том числе через площадку Федерального портала обсуждения проектов нормативных правовых актов REGULATION.GOV.RU.